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上海如何立法禁食野生动物
日期:2020-03-25来源:

□  《上海市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》作为一部地方性法规,尽管期间进行过两次修改,但其理念却一直还秉持我国《野生动物保护法》1988年通过时的理念。这其实早已背离了野生动物保护的大趋势,其滞后性与不适应性是显而易见的。

□制定《上海市禁止食用野生动物条例》可以令上海市有关禁食野生动物的制度能够规定得更为详尽和细致,提高针对性。这不仅与上海力求精细化的城市治理目标更为契合,且能确保上海禁食野生动物的立法制度立得住、行得通、管得了。

□  《上海市禁止食用野生动物条例》可以考虑在制度设置上预先将禁食野生动物由供应端扩大到食用端,禁止明知是野生动物而食用的消费行为,尤其是那些主观上具有主动追求“食野”目的的消费行为。

新冠肺炎疫情爆发后,有关全面禁食野生动物的呼声再次响彻全国。在此背景下,2020年2月24日,全国人大常委会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《全面禁食决定》),明确规定“全面禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物”。

而上海也已经有人大代表提交了关于修改《上海市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》(以下简称《上海市实施办法》)的议案。一时间,上海是否应当修法全面禁食野生动物的问题引起了广泛关注。

尽早修改上海的实施办法

我们认为,作为一部地方性野生动物保护法规,《上海市实施办法》早就该再次修改。因为无论是其理念还是内容都早已不适应上海野生动物保护的实际需要,而且也已与国家法显现出了很多不一致、不协调之处。原因在于,我国《野生动物保护法》在2016年再次修改时,已经顺应我国生态文明建设的需要,在理念上出现了根本性变化,不再强调野生动物是一种资源,而更为强调其环境和生态功能。

正因为如此,该法立法目的最终被确定为“保护野生动物,拯救珍贵、濒危野生动物,维护生物多样性和生态平衡,推进生态文明建设”。受此推动,国家对野生动物保护的原则早已由先前的“加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用”转变为“保护优先、规范利用、严格监管”。

然而,《上海市实施办法》作为一部地方性法规,尽管期间进行过两次修改,但其理念却一直还秉持我国《野生动物保护法》1988年通过时确立的、如今早已过时的、将野生动物作为一种资源的理念。这其实早已背离了野生动物保护的大趋势,其滞后性与不适应性是显而易见的。在全国人大常委会为了更有效保护野生动物而专门出台了《全面禁食决定》的背景下,尽早修改《上海市实施办法》,是使其适应野生动物保护新理念并与国家上位法保持协调的必然选择。

建议制定地方性禁食条例

然而,另一方面,对于禁食野生动物而言,我们认为,仅仅通过修改《上海市实施办法》并在其中增加有关禁食野生动物规定的做法并不是上海的最佳选择。相反,我们认为,为更好地保护野生动物,真正达到禁食野生动物的最终目的,上海应当在修改《上海市实施办法》的基础上,专门制定一部《上海市禁止食用野生动物条例》。

原因在于,《上海市实施办法》作为一部综合性的地方野生动物保护法规,尽管也有必要且能够增加关于禁食野生动物的规定,但由于其自身综合性法规的特点,决定了单纯修改《上海市实施办法》而增加禁食规定的做法,只会令其有关禁食野生动物的制度规定得相对笼统和原则,难以做到精细化和实用化。这势必会极大限制其有关禁食野生动物制度的全面展开,影响其制度效能。

相反,制定《上海市禁止食用野生动物条例》则可以很好地避免这一问题,令上海市有关禁食野生动物的制度能够规定得更为详尽和细致,能够提高其针对性,使其得以全面展开。这不仅与上海力求精细化的城市治理目标更为契合,且能够确保上海禁食野生动物的立法制度立得住、行得通、管得了。

在这一点上,作为我国禁食野生动物首部地方性立法的《深圳经济特区禁止食用野生动物若干规定》无疑可以给我们很好的启示。“非典”的爆发及其灾难性后果最终让深圳以壮士断腕的勇气于2003年10月颁布了《深圳经济特区禁止食用野生动物若干规定》。该《规定》明确禁止“餐饮业经营者以及其他单位和个人不得经营、加工、出售禁止食用的野生动物及其产品”,并为此规定了相对细致的监管措施、法律责任以及禁食野生动物的范围等。而这种制定禁食野生动物专门立法的做法不仅突显了深圳经济特区对禁食野生动物问题的高度重视和强化,也有利于将禁食野生动物问题从野生动物保护的诸多问题中分离出来,专门突出,重点强调,使广大市民印象更为深刻,从而令其拒食野生动物的意识更为清晰,有利于更好地禁食和保护野生动物。

制度设置可考虑纳入食用端

基于此,我们认为,在上海完善野生动物保护立法这一问题上,应当考虑修改《上海市实施办法》,使其无论在理念还是内容上都与国家法相一致,并在其中增加有关禁食野生动物的原则性规定。

在此基础上,还应当制定《上海市禁止食用野生动物条例》,明确将“倡导文明卫生的生活方式和良好的饮食习惯,保障人民群众身体健康,促进生态文明建设”作为该法的立法目的,并基于实现该目的而进一步详细规定为禁食野生动物而必须要明确和细化的经营者责任和消费者义务,以及行政监管部门的职责与监管方式等。

当前,全国人大常委会的《全面禁食决定》对于禁食野生动物的规定还只是一个粗线条的规定,不够细致。而且,《全面禁食决定》依旧没有真正做到全面禁食野生动物,还是只强调了供应端,即“全面禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输”,对于食用者的食用并未涉及,实际上依旧难以从源头上杜绝滥食野生动物问题。考虑到《全面禁食决定》只是一部临时法和过渡法,将来依旧有系统修改《野生动物保护法》从而进一步扩大禁食野生动物范围并将禁食野生动物扩展到食用端的可能。因此,《上海市禁止食用野生动物条例》可以考虑在制度设置上预先将禁食野生动物由供应端扩大到食用端,禁止明知是野生动物而食用的消费行为,尤其是那些主观上具有主动追求“食野”目的的消费行为。

在禁食野生动物范围的规定上,我们认为,上海应当借助自身可以制定地方重点保护野生动物保护名录的权力,在国家规定的保护野生动物范围的基础上,进一步扩大禁止食用野生动物的范围,将某些非“三有”野生动物(如野猫、野鸭等)以及可能产生并传播疫病风险的野生动物(如蝙蝠、蜥蜴、蟾蜍等)都纳入立法禁食的范围之内。这样不仅能够尽可能扩大野生动物的保护范围,也可以将滥食野生动物的行为列入非法之列,从而避免因此而可能再次招致的诸如SARS、新冠肺炎疫情等公共卫生安全问题。

(刘长秋为上海社会科学院法学所生命法研究中心主任、研究员,严佳扬为上海社会科学院法学所硕士研究生)

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