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刘长秋:全面禁食野生动物难在何处?

刘长秋  上海社会科学院法学所研究员 上海市法学会生命法研究会副会长 第六届“上海市优秀中青年法学家”  法学博士

因为新型冠状病毒的肆虐,2020年春节成为了近年来国人过得最为不安的一个春节。作为2003年“非典”以来影响最大的一次公共卫生事件,此次新型冠状病毒感染事件的爆发引起了国内外的高度关注和热烈讨论。随着媒体报道的逐渐披露,此次公共卫生事件的源头基本被锁定在了武汉华南海鲜市场销售的野生动物身上。换言之,此次公共卫生危机,与2003年的“非典”一样来源于某些野生动物,并通过野生动物交易和食用向人类传播。一时间,有关禁食野生动物的呼声甚嚣尘上。然而,值得注意的是,2003年“非典”发生之后,学界实际上就有很多学者建议全面禁食野生动物,但可惜的是该建议当时并没有得到应有重视。如今新型冠状病毒感染事件的爆发似乎是为之前的疏忽买单!为什么之前全面禁食野生动物的建议难以得到实质性推进?党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经明确将依法治国提升到一个前所未有的历史高度,提升到直接影响甚至决定国家治理体系和治理能力现代化之高度。在此背景下,对该问题的反思显然也需要立足于法治的思维去找寻问题的缘起与对策。而从法治的角度上来说,我国现有立法对于野生动物保护的缺欠以及执法不严显然是难以全面禁食野生动物的主要原因之一。

一、全面禁食野生动物,难在立法有缺欠

首先,我国现行野生动物保护立法的理念存在显见不足。就我国野生动物保护立法的规定来看,现行立法尽管不乏对野生动物的保护规定,甚至在名称上也明确标明了野生动物保护,但在保护的理念上依旧充斥着浓厚的人类中心主义色彩,缺乏来自生命伦理方面的充分考量。相比于2004年首次修订的《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》),现行《野生动物保护法》更加突出了对于野生动物的保护,而极大地弱化了对野生动物的利用。但总体而言,该法依旧没有改变其将野生动物视为一种资源或仅仅是生态系统的一部分来加以保护,以保护资源、生态甚至是人类对野生动物的利用之初衷,其对野生动物的保护并非基于对野生动物生命的尊重。就此而言,现行立法缺乏对于自然与生命的足够敬畏,缺乏人文主义情怀。依据《野生动物保护法》第1条,立法“保护野生动物,拯救珍贵、濒危野生动物,维护生物多样性和生态平衡”。换言之,在无害于生物多样性和生态平衡,而且也无涉珍贵、濒危野生动物的情况下,野生动物似乎是可以不被保护的,是可以供人们食用的。这使得野生动物保护的理念难以真正深入人心,且在立法上为人们滥食野生动物提供了一个可以钻营的空间。不仅如此,在保护野生动物问题上,现行立法也明显缺乏对于公共卫生问题乃至生物安全问题的考量,对于保护和利用野生动物过程中可能引发的生物安全问题,尤其是公共卫生安全问题缺乏足够的制度防范。

其次,立法对野生动物保护的范围偏窄。就其规定来看,现行《野生动物保护法》保护的重点是“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”,亦即被明确纳入国家和地方重点保护野生动物名录的野生动物。这就是说,凡是不够珍贵或没有濒危的野生动物或没有(至少暂时没有)重要生态、科学、社会价值的野生动物(如蝙蝠、蜈蚣、蜥蜴等)都不是现行立法保护的重点。体现在具体法律条文中,《刑法》针对珍贵、濒危野生动物保护专门设置了“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”,但对于非法猎捕、杀害非国家重点保护野生动物尤其是那些不属于珍贵、濒危野生动物的行为,则完全没有涉及。而依据罪刑法定原则,即便这类行为客观上产生了严重的社会危害性,例如2003年的SARS危机与如今的新型冠状病毒之害,其行为也不构成犯罪,也不能够被处以刑责。这使得刑法这一最具有强制力和调整效能的部门法难以介入对野生动物的全面保护。

再次,立法对野生动物的保护并没有做到全过程保护。现行立法对于野生动物的保护只是基于对于猎捕、贩卖、加工等供应侧的考量,在购买和消费这一需求侧则没有采取应有的规制措施。而从经济学上来说,需求是供应的前提与依据,供应的动力来自于需求,没有需求就不可能会有供应,就像“没有买卖就不会有杀戮”一样!现行立法仅对非法猎捕、驯养、经营、杀害野生动物的行为作出了惩罚性规定,但对于购买和消费野生动物及其制品的行为则没有涉及。这不但使人们购食野生动物的需求与冲动没有从源头上得到抑制,反而可能因为立法对野生动物供给侧的禁止或限制而一定程度上刺激了人们的猎奇心,导致出现野生动物及其制品黑市的泛滥。

二、全面禁食野生动物,难在执法多不严

野生动物市场并不是最近几年才出现的新生事物,而是一直存在于不少城市的一些角落,甚至有些市场就在相关执法部门的眼皮底下。其堂而皇之长期存在的事实表明,相关执法部门在野生动物保护执法过程中还存在不小的问题。从立法的规定上来看,《野生动物保护法》保护的重点是珍贵、濒危野生动物,但并不意味着非珍贵、濒危野生动物就完全不受保护,就可以随意被猎捕、杀害和贩卖。相反,现行立法对非珍贵、濒危野生动物的猎捕与买卖有着明文规定,即“猎捕非国家重点保护野生动物的,必须持有狩猎证,并按照狩猎证规定的种类、数量、地点、期限、工具和方法进行猎捕”;“经营利用非国家重点保护野生动物或者其产品的,应当向工商行政管理部门申请登记注册”;“县级以上各级人民政府野生动物行政主管部门和工商行政管理部门,应当对野生动物或者其产品的经营利用建立监督检查制度,加强对经营利用野生动物或者其产品的监督管理”(参见《中华人民共和国野生动物保护条例》第15条、第26条、第27条)。而对于那些珍贵、濒危野生动物,现行立法则规定了更为严格的条件和程序,即:禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物,符合规定条件需要猎捕国家重点保护野生动物的,必须申请特许猎捕证;禁止在集贸市场出售、收购国家重点保护野生动物或者其产品。

然而,从媒体对于此次武汉华南海鲜市场有关野生动物交易的报道来看,相关执法部门绝不可能对这样一个存在很长时间的野生动物市场的事实毫无察觉,而该市场之所以没有得到及时整治,并最终成为引发此次新型冠状病毒危机的重要源头,相关部门在执法方面的疏失恐怕难辞其咎。笔者以为,很多时候,对于长期存在的野生动物交易,相关执法者怕是更多时候选择了“睁一只眼,闭一只眼”的选择性执法,甚至是不作为的违法不究。这直接导致了人们对于我国现行野生动物保护立法敬畏的缺乏,客观上纵容了野生动物及其制品的经营、交易乃至猎捕行为,也刺激了人们食用野生动物的不良观念。在我国,时至今日,违法捕猎、杀害、买卖野生动物在很多地方都还不同程度的存在,滥食滥用野生动物的陋习也在一些地区还相当盛行,野生动物及其制品走私和非法交易的问题仍时有发生。正因为如此,在此次新型冠状病毒感染事件发生之后,2020年1月22日,以北京大学保护生物学教授吕植为首的十九名院士联名呼吁要“杜绝野生动物非法食用和交易,从源头控制重大公共健康危机”,而其首要建议便是尽快在全国范围内由各地野生动物主管部门、市场监管部门和疾病检疫部门联合执法,取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易,以及餐馆的非法经营。而国家市场监管总局、农业农村部、国家林业和草原局下发的《关于加强野生动物市场监管积极做好疫情防控工作的紧急通知》要求各地严厉打击野生动物违法违规交易,则从一个侧面印证了当前我国在野生动物保护执法方面存在的突出问题。

三、禁食野生动物:立法和执法需共同推进

滥食野生动物存在重大公共卫生安全风险。这实际上是2003年爆发的“非典”带给我们的惨痛教训。遗憾的是,“非典”的惨痛教训似乎并没有令部分国人保持足够的清醒和理性,时至今日,国人偏好野味的毛病依旧没有多少改变,以致如今引发了破坏力丝毫不逊于“非典”的新型冠状病毒感染之祸。在此情形下,加强我国野生动物保护法治建设以切实做到全面禁食野生动物,显然已经迫在眉睫。

基于此,笔者以为,首先需要尽快再次修改我国的野生动物保护法律法规。应当立足于国家治理体系和治理能力现代化的高度重视我国野生动物保护的立法制度设计,将野生动物作为一种生命予以必要的尊重和呵护,摒弃野生动物作为一种可供人们利用的资源之观念。在立法目的上,应当将维护生物安全(含公共卫生安全)、助力人们养成尊重生命的观念以维护人的善性作为立法的目的之一。而在立法原则上,则应当将遵守生命伦理作为野生动物保护立法的基本原则,以保护野生动物为基点,利用野生动物为例外,切实把野生动物作为生命,予以保护。此外,出于对滥食野生动物所引发的生物安全问题尤其是公共卫生安全问题的考量,同时也是出于对生命伦理的敬畏,应当扩大现行野生动物保护法律法规的保护对象范围,将所有野生动物都纳入立法保护的范围之中,并立足于从需求到供应的全过程、全方位应对思路,严格规定非法猎捕、贩卖、驯养、购买和食用野生动物的法律责任,在全方面保护野生动物的基点上,令禁食野生动物得到立法的明确支持与全面配合。不仅如此,笔者以为,还应当考虑修改我国现行《刑法》的规定,将“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”修改为“非法猎捕、杀害、贩卖、购买和食用野生动物罪”,并依据其危害后果的不同,针对非法猎捕、杀害、贩卖、购买和食用珍贵、濒危野生动物的行为和非法猎捕、杀害、贩卖、购买和食用一般野生动物的行为分别设置相应的刑罚。这显然是从立法层面支持全面禁食野生动物的必要选择。
其次,需要重视并强化执法建设。对于法治的实现而言,立法永远只是第一步,更为关键的一步则在于执法。党的十九届四中全会指出,“制度的生命力在于执行”。制度执行力建设是制度发挥效能的关键,也是我国国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。法治之要在于法之必行。只有强化执法建设,严格推进法律制度的执行,才能够令作为制度理性的法律真正发挥作用。就此而言,在保护野生动物并推进全面禁食野生动物方面,包括工商、卫生、食品安全以及林业、农业、公安等在内的各级相关执法部门需要在各自职权范围内加强执法,必要时甚至可以考虑联合执法;需要把打击非法猎捕、交易和消费野生动物及其制品等行为上升到维护公共卫生安全的层面来审视和推进现行制度的实施;需要从推进我国国家治理体系和治理能力现代化的高度狠抓野生动物保护法律制度执行力建设,坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣现象,使铁规真正发力,真正成为野生动物的保护伞。
结语
从更深层次的角度来说,我国野生动物保护立法缺失以及执法不严只是导致全面禁食野生动物之难的表面因素,而深层次的根源恐怕还在于国人生命伦理观念的缺失,尤其是对于生命基本尊重意识的缺乏。从本质上来说,野生动物与人都是地球生态圈的组成部分。然而,自从作为万物之灵长的人类开始以自然界主宰者的身份自居以来,同样作为生命的野生动物成为人类可以控制和操纵的客体,而作为万物之灵长的人类却倚仗其主宰者身份对野生动物行使杀伐之权,甚至肆意猎捕、残害、滥食野生动物以满足自己的猎奇之心或口腹之欲。历史上长期形成的人类中心主义令很多人自我意识膨胀,目空一切,唯我是从,缺乏对自然与生命的起码尊重与敬畏。这成为人类很多祸乱和灾难的衍生之源。无论是17年前的SARS,还是如今的新型冠状病毒,无一不是人类为个别人的自私与任性代价的买单。就此而言,人类需要重新审视并认真对待自己与其他生物之间的关系,需要从高高在上的自我中心主义中走出来,真正将自己视为自然的一部分;需要尊重生命、敬畏自然,而不是一直站在万物之灵长的自我定位中目空一切、放纵欲望。与此相对应,以保障人们生命健康与人性尊严为旨归的生命法不应当只关注自身的生命与尊严,而更应当立足于有利于人的善性之维护的角度去建构和完善自身的体系。这应当成为当代生命立法不能忽略的目标与追求。